王伟：超大城市治理的三点思考——规模焦虑、治理负荷与技术赋能
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导读：2021年9月29日下午，作为2020/2021中国城市规划年会暨2021中国城市规划学术季的重要活动之一，论道规划十七“超大城市治理新技术应用”在线上线下成功召开。学会城市规划新技术应用学委会委员、中央财经大学政府管理学院城市管理系主任王伟作题为《超大城市治理的三点思考：规模焦虑、治理负荷与技术赋能》的精彩报告。
王 伟
学会城市规划新技术应用学委会委员，中央财经大学政府管理学院城市管理系主任、副教授
根据第七次全国人口普查数据（按城区人口数），超大城市共7座：上海、北京、深圳、重庆、广州、成都、天津，特大城市则达到14座，分别为武汉、东莞、西安、杭州、佛山、南京、沈阳、青岛、济南、长沙、哈尔滨、郑州、昆明、大连。这标志着在人口维度，最新的城市“塔尖”格局正式形成。这些塔尖城市已成为国家经济社会运转的核心引擎。如何让其具备更加符合治理现代化特征的一流治理能力，正在成为焦点性议题。在此，选择三个小切口：规模焦虑，治理负荷与技术赋能，谈一些个人思考。
01
中国城市规模方针的反思
谈到规模，大家可能会联想到规模密集恐惧症，但城市规模到底是大好，还是小好呢？如果真正上升到治理和公共管理的角度，该怎么看待它呢？
1949年，中华人民共和国成立以来，城市发展方针的核心要义基本都涉及到规模的调控，从改革开放前的计划型管控到改革开放后慢慢意识到市场经济环境下城市规模不完全是靠行政力量能够控制的，再到从大中小城市协调发展，到现在开始关注城市群、都市圈，反映出决策层对城市的态度和认知是在动态变化的，核心的主线便是“规模”。这张图可以反映出我们所面对的真实世界：流动的中国，1.5亿人的回家之路背后是地域之间的一种人口涨落起伏的变化，这种变化使得我们面前很难有一个所谓的静态规模，或者是所谓的可控规模，很多时候充满不确定性。所以，真实的中国是什么样子？它是浮动的，看起来在那个地方，但是下面是有很多“流”在走的。
图1 1.5亿人的回家之路
这就带来一个问题：我们的城市到底是建成的还是形成的？从顶层设计来看，一直有很多美好的理想蓝图，但是在底层面临的却是流动性不断增强的现实挑战，我们希望科学发展，但是现实折射出发展和科学还没有真正的统一起来。在这个背后，进一步来看，我们面临的问题是什么？可以看到，如果从城市自然形成的过程中，城市会自发形成不同的产业分工、人口集聚、空间扩张的特征，这里面会有一产为主的农业型城市，二产为主的工业城市，三产为主的服务型城市，乃至慢慢的产生中心城市和国际大都市。
欧美很多城市理论，源于对市场主导的逻辑下形成的城市体系状态的观察和研究。但是我们是什么？民政部有一个设立市县的标准，依据人口密度、财政收入、GDP指标等等，我们的城市被人为划分等级和赋予相应的附属权利，这个权利背后是“有级别”的城市，“级别”带来人均城市建设用地指标、财政税收上缴等一系列城市发展权利的差异。而在这一切背后，可以看到中国城市在决策权、话语权、影响力上有明显差别，在城市所能够获得的资源上不一样，地方的财权和事权不一样，使得我们的城市变成一种异化的城市，这种异化的城市缺乏独立的城市“人格”。我们今天很多时候要解决“大城市病”的时候，必须要认真思考大城市为什么会“病”？人们用脚投票的时候有自己选择决策的动机。如何尊重城市发展规律？规律就在那个地方，最需要的是我们能够客观的认知。
图2 行政与市场夹缝中的中国城市示意
02
规模焦虑之思
首先谈谈规模焦虑。今天抛出这个话语议题，是希望更多的规划同行从过去一种研究“数字”的规模桎梏中跳出来，真正意识和理解规模背后的治理含义。规模问题是超大城市治理过程中一个非常基本的变量，而规模焦虑是基于规模问题所形成的相关的治理困惑。可以看看现在一些典型的焦虑表现，曾经有计划生育，今天开始有了三胎政策；曾经有户籍管理，现在开始抢人大战，东部沿海城市一度面临用工荒，一面还焦虑流动人口子女上学难；强调三线管控，但是城市还没有摆脱土地财政；交通出行摇号限行，但是去年疫情之后，又出台了一系列刺激新能源汽车消费的政策；双碳倒逼节电节水，但是还要推动产业进一步发展……，我们的规模焦虑有很多可以感知的角度，而在新冠疫情危机中，一千万人从武汉走了，这些人去哪儿了？这个时候有人提出武汉参与众多城市的“抢人”大战是对的么，面对这么大风险的时候，似乎发现发现人多又不是太好的事情。
这些焦虑的背后，上海交通大学韩志明写过一篇文章《规模焦虑与简约治理——大国治理历史与现实的理论考察》，谈到对中国这样一个大国进行治国理政，有四种规模焦虑：
（1）差异型焦虑：人口数量越多，差异性往往就越大，通常包含了种族、民族、宗教、文化、阶层和收入等方面的多样性以及由此而形成的差异性。多样化水平越高，差异性程度就越大，产生的异见和分歧就越多，需要协调和解决的问题也越多。
（2）离散型焦虑：维持国家政权的统一性和稳定性，包括提高社会民众对国家的认同度。
（3）监控型焦虑：人口规模越大，分布地域越广，密集度更高，各种情况和问题就越多，想要清查这些情况就更加不容易，要进行集中化的协调更是难上加难。监控性焦虑通常来自于对安全和秩序的高度警惕。
（4）服务型焦虑：“人口问题的本质是数量问题而非发展问题，而发展问题又在很大程度上为人口数量所左右”。人口众多的直接问题是分母效应，决定着社会资源的人均拥有量，也影响着个人可获得的数量和质量。因此，人口规模越大，公共服务的要求也更多，任务更重，压力更大。
从大国之治到大城之治，其实想想，这四种焦虑不也是很多超大城市主政者进行决策考量时的那颗心中“砝码”么。规划人经常做规划的时候讲要理解甲方的诉求，我个人的观点，从增量规划到存量规划，最大的一个转变就是现在要从治理的角度来理解他的诉求，而不是过去说怎么把人口规模预测的更大，要到更多的建设用地指标。因为，现在“规模”的内涵已经变了，不是说要点地那么简单了，背后是一系列高效能治理的系统要求
正是在规模焦虑之下，常常就会出现这样一个城市治理的恶性循环：焦虑令人发慌，慌了以后，在面对一些长远和重要问题时，就会容易出现战略短视，战略短视则会带来工作“一刀切”，“一刀切”以后，发现“切”的不妥或不对，就想再往回撤一撤、改一改，进而出现政策的摇摆，但此时治理的资源已经投入过一轮了，再往回收的时候，成本代价是很高的。所以，今天搞国土空间规划编制、搞城市更新行动，这两项“一里一外”的工作，决定了很多城市的命运前景，到底怎么编？怎么更新？是需要非常慎重和认真思考的。
03
治理负荷之思
第二个问题是治理负荷。治理负荷从简单的相关性来说，人口的数量，区域的面积，包括我们谈到城市规模的时候，如人口规模、用地规模、经济规模是三大衡量维度，它们和治理需求有正相关关系，规模越大，要素和要素之间的关系也就越复杂，治理的需求宽度，内容难度也就越大，从而构成了基于规模焦虑视角下的治理负荷问题。
治理负荷包含两个基本的板块：
第一个板块是公共责任。作为一方政府，服务好属地民众是其基本责任，这是政府存在的基本意义，要提供公共服务、公共物品，维护公共秩序，政府存在的意义就是要减少市场外部失灵，降低社会交易成本，创造一种良性的发展环境。
第二个板块是运行成本。在完成责任的同时，政府的运行也是有成本的，我们在做规划时很多时候不考虑成本，这个是很大的短板。财政才是一个政府存在的支柱，财政无钱怎么为人民服务？财政无钱，公务员开不了工资，谁给人民服务？财政是核心，但是我们长期没有触碰财政这个问题，城镇化核心三角是“人、地、财”，现在讲到了人的问题，地的问题，财的问题关注很少。运行成本里面包括了组织科层管理，还有因为信息不对称，机制配置、利益协调等带来的一系列的隐性成本，这些是无所不在的。
我们今天强调政府要过紧日子，成本非常重要，这个背后带来什么治理负荷？
第一个是量的维度。当治理负荷和人口的数量联系在一起的时候，意味着人口以算术级增加，社会关系是几何级的增加，任何一个人每一种社会关系都是治理负荷的组成单元，特别是构成了具体政策执行的目标群体，今天我们讲城市精准规划、精细管理，实质就是一种更加精明的政策供给，这背后技术可以起巨大作用，关键要识别准，识别准的第一步是要定义准，科学研究的第一步是定义，如果定义是错误的，后面的技术可能就是错误的。
第二个是质的维度。刚才考虑的是人的量，但是每个人又是不一样的，这个复杂性、差异性和离散程度，是无法量化的方面，这是人的特性。所以在超大城市里面，人越多，差异性越大，个人偏好和诉求的维度越多，互动的关系和类型越多，形成的摩擦、矛盾、冲突的概率越大，需要更多的公共性协调事务，在以人民为中心的理念指引和要求下，个体人的普世权利及个性正在不断成为公共服务的正当理由，提出个性化的服务要求，从而给政府施加了精细化管理的要求，也对城市财政提出了更大考验。所以我们先前讲千人指标、万人指标，后来规划行业引入大数据，尝试改变传统的千人指标、万人指标，更精准地满足个性化的需求，这个是需要技术支撑的。
面对治理负荷，我提出一个概念公式，就是中国地方政府的压力公式：
图4 中国地方政府的压力公式示意
虽然是一个定性的概念公式，但我想传递出一个信息，这就是今天中国地方政府面临的挑战。为什么规划今天编制的这么艰辛，除了很多现实的问题，跟今天政府面临的的财政形势、经济形势是有密切关系的，它会考虑得更细、要求更多，所以规划承担的诉求也越多。
04
技术赋能之思
在压力公式之下，我们谈谈技术赋能之思。
如何避免不断双向强化的恶性循环？因为有规模焦虑，所以要投入更多的治理成本。因为治理负荷很高，结果在做其他决策的时候焦虑又变大了，于是又开始加大负荷，最后财政是经不起公共事务的无限扩张的，可能会走向崩溃，这个是我们需要我们高度警惕的。
图5 规模焦虑与治理负荷的双向强化示意
如何避免不断双向强化恶性循环？个人认为通过信息化不断降低信息不对称，不断提升决策理性和能力，进而减少规模焦虑，减轻治理负荷，是很重要的途径。我们要去关注技术应用的场景。先前更多的是在发现现象和分析现象，如何向管理的场景去拓展，这是打破大数据今天运用困局非常重要的维度，为管理所用，为决策所用。2015年《促进大数据发展行动纲要》里面提到用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新，现在可能走了一两步，用数据说话做到了，但用数据决策还要进一步深化。
今天，规划的效力来源何方？个人认为有三个重要方面：
第一，来自城市发展规律的科学支撑。规划一直缺乏科学性的“硬核”。当面对甲方置疑，或者面对同行置疑的时候，无法有力的回击。
第二，来自政府决策者的权力支持。这是中国规划和西方规划很大的不同，规划要得以好的实施，权威主义是要有的。规划行业的存在取决于这个行业共同的声音。特别在今天，大家要有大局意识，如果整个大局没有了，作为局中一员能好得了吗？
第三，来自产品刚需度的行业话语权。现在大数据分析，在一些富裕的大城市，可能变成了精装修里的“一个点缀”，到了很多三四线城市，政府认为可有可无，这些都是很尴尬的情况。如何真正让数据的价值产生出来，这才是我们应该共同努力突破的。
因此，在今天，规划效力有一个关键三角：科学支撑要有对城市发展规律的深度挖掘，权力支持要有对政府决策者的深刻理解，行业话语就是要看我们所提供的产品的刚需度。在规划改革重构过程中，把这个三角把握住，基本盘就不会出现太大偏差。
基于上述思考，对未来技术赋能超大城市治理提出四点建议：
第一，明律：人本城镇化的三维创新。首先是结构。结构的核心理解是非常重要的，我们规划其实很多时候太沉到细节里面去了，结构问题变成嘴上说说，但是什么是最优的结构？在区域层面、城市内部，都没有做到对结构真正的战略意义把握。其次是密度。这是最核心的，在结构之下，密度是最核心的维度。结构中的关键结点之所以成为节点是因为它的密度不同，什么是适宜的密度，这是很重要的。最后是关系。在一定密度之下，如何形成互惠共生的人与人、人与自然地关系是最终的落脚点。所以结构创新，技术创新和制度创新，是我们去解决今天以人为本三大关键问题：人的迁移分布调控，人的集聚密度宜居，人的权益制度保障，这三方面的规律需要加紧挖掘。什么才是适宜今天的结构、密度与关系，要深入研究。
第二，明界：政府的责任边界。政府的责任边界是什么，这里面就是政府、市场和社会的分工，我们的规模焦虑和治理负荷很多时候是政府自己造成的，因为政府把自己的边界扩的太大，变成了保姆。一个积极的政府对城市发展的介入程度可分三个级别：(1)积极的不介入--市场主导；(2)适度的介入--政府参与下的市场主导；(3)全面直接的介入--政府主导。而通过一些国际城市发展的经验可以发现：(1)盲目、过度的介入往往适得其反；(2)不介入不一定就导致不发展；(3)适度而有效的介入可加快城市发展速度。
第三，明径：技术赋能超大城市治理的深化思路。首先要树立与时俱进的发展价值观。大数据赋能城市治理现代化追求的价值理性是在城市治理中树立信息化思维，共享和开放大数据，对大数据“技术崇拜”保有清醒的认识，把数据异化转化成数据红利。这里面的信息化思维目前最匮乏，很多时候数据不去共享、不去开放。其次要贯通的应用场景—政府架构—社会治理三元进路。政府的组织架构要伴随着技术演进、社会治理的改变而创新改变。场景是今天技术突破非常重要的一个点，谁能够打通更多的场景逻辑，谁可能会占领主动。最后是政府治理现代化的策略回应，要构建混序共长的技术，调整均衡多元主体的跨域博弈，更新和丰富沟通技术、治理领域的知识，以及数字鸿沟，增能赋权另类“贫困”群体。
第四，明心：避免陷入四重幻象。韩志明老师在其《技术治理的四重幻象——城市治理中的信息技术及其反思》提出，技术万能的幻象：技术是无所不能的吗？技术替代的幻象：技术可以替代制度变革吗？技术赋权的幻象：技术让公民更加有力量吗？技术共赢的幻象：所有社会主体都同等获利吗？因此，面向2035、2049的发展目标，思考当前和未来中国城市治理的基础性问题，从制度和人的立场去寻找优化城市治理的方案，而不能因为沉迷于信息技术的幻想，失去了我们改进城市治理的反思性、想象力和执行力，这是所有人应该所共勉的。
供稿单位：北京清华同衡规划设计研究院
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